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河南水灾灾后重建面临巨大资金缺口:我们应该如何救灾?发布日期:2021-10-13


进入重建的阶段,救灾的重头戏才刚刚开始,而“观众”却早已离场。



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2021年7月24日,郑州市金水区河南宾馆,志愿者在搬运救灾物资。

7.20河南洪灾发生一个多月后,卓明灾害信息服务中心负责人郝南仍在不断复盘这次灾难响应的过程。

按照以往的经验,灾害发生时,对“人”的救援是第一位的。7月20日19:40,卓明在微博发布紧急求助信息渠道,目的是将核实后的求助信息对接给救援队,确保救援的及时准确。

待人员被救出,饮水、食品、消杀等物资成为他们生存的必备条件,卓明灾难响应的重点由救援转为救灾,“村组需求”成为这一阶段的重点。7月26日,卓明上线方舟.豫晴救灾需求平台,通过招募大量志愿者“村村排”,了解灾民的真正需求。“救援和救灾是两回事,灾害的需求是个长期的问题,特别是重建阶段,需要一段很长的恢复时间,需要更多的耐心。”郝南说。

而灾情的不断叠加,灾民的需求也发生着动态变化,郝南目前正在和几个机构商量建立一个关于重建的资源对接平台,“但现在的问题是,还剩多少钱,究竟有多少机构要做重建项目,我们都不知道。”

救灾的重头戏才刚刚开始,郝南却恍然发现,“观众”早已离场了。

捐得快,花得也快
  
河南这场强降雨早在7月16日就开始了,7月19日下午5时,河南省防汛指挥部启动防汛IV级应急响应,却并未获得外界过多的关注。直到7月20日郑州那场“千年一遇”的暴雨,14条鲜活的生命消逝在被雨水漫灌的地铁5号线,这才触发了舆论爆点。

关注度带来的直接影响就是大批捐赠蜂拥而至。河南省慈善总会于7月21日上线“防汛抗洪驰援河南”项目,截至8月31日项目结束,总共筹得金额45.51亿元。而据《中国慈善家》7月27日上午10时查询的结果,彼时捐款数就已达31.92亿元,也就是说,河南省慈善总会收到的7成以上捐款来自灾害发生的7天之内。

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2021年7月22日,受强降雨影响,河南开封尉氏庄头镇多个村庄过水,救援人员用三轮车运输救生艇。

据河南省民政厅不完全统计,截至8月8日,全省各级慈善组织、红十字会共接收捐赠款物85.88亿元,其中捐款74.98亿元,物资10.90亿元。已拨付款物66.93亿元,其中捐款拨付58.30亿元,物资拨付8.63亿元。

网络捐赠热情也迅速高涨。据方德瑞信发布的《2021年河南洪灾互联网筹款数据跟踪与分析》,截至8月10日,在15家互联网募捐信息平台累计上线384个募捐项目,累计筹款总额达15.03亿元,捐赠人次达到3144.56万次,平台单笔捐赠额平均值为110.30元/人次。

正因为大量捐赠在短期内迅速涌向郑州,给人一种错觉,河南捐赠已经饱和了。“现在我们回过头来看,在应急阶段的投入,这些钱只是杯水车薪,实际需求还有很多。”郝南说。

此时,社会捐赠的热情已逐渐淡却,河南省进入灾后恢复重建阶段,8月3日,河南省委、省政府召开全省灾后重建工作会议,并印发了《关于加快灾后恢复重建的若干政策措施》,正式进入灾后恢复重建阶段。

然而,这次水灾造成巨额经济损失,灾后重建面临巨大的资金缺口,仅鹤壁市在灾后恢复重建方面就谋划项目845个、总投资895.7亿元,而新乡市截至8月25日,已申报灾后重建项目1622个,总投资约1161亿元,其中1355个项目已通过市级审核,总投资约788亿元。

“从国际经验来看,一般灾后重建阶段所需资金是紧急救援阶段的3倍,但由于捐赠人缺乏对灾害捐赠的认识,尤其是公共舆论通常要求捐赠的钱快进快出,所以河南水灾现在还没彻底结束,钱基本都花得差不多了。”方德瑞信负责人叶盈说。

这也是全世界灾害响应与管理领域普遍存在的问题。灾害生命周期包含减防灾、备灾、紧急救援和灾后恢复4个阶段。其中,紧急救援属于响应性回应,而减防灾、备灾、灾后恢复属于战略性回应。

基金会救灾协调会、方德瑞信、资助者圆桌论坛在对国际灾害领域经验与教训进行梳理时发现,资源大量集中在紧急响应阶段,而备灾、减灾防灾、灾后恢复与重建阶段的资源投入虽然更具成本效益,但难以获得资源。

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灾害生命周期包含减防灾、备灾、紧急救援和灾后恢复4个阶段。

方德瑞信从去年疫情期间就开始关注灾害相关的议题,尽管新冠肺炎疫情属于公共卫生领域,和常规慈善领域关注的自然灾害有所不同,但同样是紧急突发事件,而且疫情放大了灾害捐赠中的一些问题,促使方德瑞信和基金会救灾协调会开始尝试对国际灾害慈善领域的筹款做一些资料收集和整理,并梳理中国本土灾害慈善领域的一些问题。

报告刚完成不久,河南水灾爆发,社会捐赠热情高涨,为了避免再次出现舆论倒逼的情况,7月23日,基金会救灾协调会、方德瑞信、资助者圆桌论坛联合发出战略性捐赠倡议(点击文字即可跳转了解)并以美国灾害慈善中心(CDP)为例,借其核心产品及研究内容,希望能够帮助捐赠/资助方做出更合理、更具战略性的捐赠决策。

怎样才是捐赠者的战略性捐赠?在清华大学公益慈善研究院副院长贾西津看来,至少包括捐赠时对资金的时间配置、领域配置、目的定位等方面做出战略预设。

 “战略性捐赠倡议”提出按照“紧急响应—灾后恢复与重建—减防灾与备灾”规划资金投入。对此,贾西津认为,将集中动员起的社会物资,更多向时间长轴的后端配置,使用到资金需求更大的灾后重建乃至未来灾害防范阶段,就是对救灾生命周期的匹配。

“我们其实是在做捐赠者市场培育,拉平信息鸿沟,让大家对这个议题有一些常识性的了解。”叶盈向《中国慈善家》解释,“否则在这个阶段,大家都会要求执行机构赶紧把钱花掉,毫无战略性规划,做这个倡议也是为资金承接的主体机构减轻一些压力。”
 
为何而捐?
  
舆论关注度高,是这次河南水灾能在短时间获得大量捐赠的关键。然而,无论是各级政府还是社会公益组织,对这次水灾的认识也是一个渐进的过程。7月20日下午,郑州市防汛指挥部将防汛应急响应紧急提升至Ⅰ级,7月21日凌晨3时,河南省防汛应急响应级别已提升为Ⅰ级。7月24日,河南省宣布已启动省级自然灾害救助Ⅰ级响应。

而从国家层面,7月20日当晚8时,国家防汛抗旱总指挥部启动防汛Ⅲ级响应。7月29日,国家减灾委、应急管理部将国家Ⅲ级救灾应急响应提升至Ⅱ级。从Ⅲ级到Ⅱ级,意味着救灾已经由应急管理部主导,释放了需要全国支援的信号。

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2021年7月22日,受极强降雨影响,河南省巩义市米河镇受灾严重,一名老人肩托几捆挂面走过米河镇街头。

“眼看着灾情越来越严重,灾难级别不断上升,关注度却反而下降了。”郝南有些无奈,洪灾的灾害链条一般都比较长,这次灾情就在10多天时间里不断扩大、升级。从需求来看,巩义和荥阳山区的需求远远大于郑州城区的需求,新乡和鹤壁的需求又大于郑州的需求。然而,大量的捐赠却在灾害发生的前几天,源源不断投给了郑州,“当捐赠人决定投入资源的时候,捐款的目标和实际的需求之间产生了一个巨大的鸿沟。”

更令郝南无法理解的是,当国家应急响应从Ⅲ级提升到Ⅱ级后,筹款策略却没有做出相应调整。直到后来,他才发现,大家对于灾难的认识,对于应急响应的认知并不清晰,“像这种和汶川地震一个量级的灾害,而且受灾面积这么大,社会资源的筹款量应该至少在百亿元以上规模,我们社会筹款其实是远远不够的。”

在郝南看来,此次河南水灾,无论是从筹款的传播,还是从花钱的战略,没有真正基于需求是最大的问题。

实际上,社会资源流向严重不平衡的问题,在全世界灾害响应与管理领域都普遍存在。由于灾难发生的当下更容易引起捐赠人共情,灾害捐赠往往更具即时性,社会资源大量集中在紧急响应阶段。美国行业数据表明,灾害慈善资金投入中80%是在灾害发生的60天内筹得的。

但就灾害响应与管理领域的资金使用总体情况而言,灾后恢复与重建阶段所需资源一般是紧急响应阶段的3倍,而在减防灾领域每投入1美元,就能够在灾害紧急响应阶段少投入6~7美元。

“这就存在一个悖论,减防灾领域投入越好,灾害发生后的惨况就会越少,引发的社会舆论就越小。”叶盈表示,由于灾害只有在发生后才能引发舆论关注,这也是减防灾、备灾、灾后恢复与重建阶段的资源投入,虽然更具成本效益,却常年难以获得资源的原因。

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2019年6月18日,四川省宜宾市长宁县双河中学操场上,孩童在救灾帐篷外吃零食。

因此,此次战略性捐赠的倡议主要面向捐赠端,帮助关心本次灾害的企业、基金会、行业协会、社会团体与慈善家们提出战略性捐赠参考建议。“我们希望有这个能力捐赠大额资金的机构和个人慈善家,能更理性地看待灾害发生的各种因素,希望他们能更重视在减防灾这种性价比投入更高的阶段去做一些规划,避免一些捐赠资源的浪费。”叶盈说。

腾讯此次对河南水灾的捐赠,就被业内盛赞“捐到了刀刃”上。7月21日,腾讯宣布首批捐赠1亿元,共计联合10家慈善组织,逾140支救援队伍,进行灾害救援和救助工作。

7月26日晚,腾讯发布《捐赠使用明细》,称已完成拨付8100万元。其中,2000万元用以前线救援、物资药品发放,1000万元用于救援及灾后重建,1000万元用于受灾群众救助和转移安置,800万元用于搜救转移群众及灾后消杀重建,800万元用于人员转移及防疫消杀,500万元用于人员救援及疏散,2000万元用于救援、防疫及灾后重建。

“腾讯对于整个的灾害有全盘的思考,而不是只看到紧急救援阶段下简单的物资需求。”叶盈表示,对于企业而言,灾难捐赠有利于树立品牌形象,时机的选择非常重要,可以在灾害发生时的舆论窗口期宣布捐赠数额和阶段性的资金使用计划,但并不意味着要在紧急救援阶段就把钱全部花掉。

和国企、外企不同,民企的捐赠决策流程短,使用较为灵活,更能起到“补位”的作用。“我们希望能够针对这些企业公益版块的负责人和具体执行者做捐赠者培育,这样,在灾害发生时,他们能够迅速提出更为理性的捐赠方案,供民企决策者参考。”叶盈说。

“捐赠者培育是个课题。”中国红十字基金会副理事长刘选国表示,这次河南水灾之后,中国红基会设计的救援队保障项目发起后,迅速筹集了3000多万元。其中通过互联网的众筹,短短一天就筹了1000万元。

据刘选国介绍,目前中国红基会正在开展课题研究,将构建中国的政、社、商合作,覆盖从简单救灾到灾后重建这样一个完整体系的能力建设。“在没有灾难的时候,如何发动众多的网民对减防灾、备灾项目产生捐赠的冲动,的确是需要探讨的话题。”

“防汛抗洪驰援河南”项目结束前两天,8月29日,河南省慈善总会上线“河南灾后校园重建项目”,截至9月6日,筹得金额为25.20万元。

 “从个人的捐赠心理来看,当灾害发生,在没有受到过任何的舆论引导的情况下,第一直觉就是‘这是救命的钱,要用到受灾的人身上’,而不会认为要用做灾后重建,或者做减防灾的教育。”叶盈希望,未来的互联网筹款平台不再要求以项目制的形式去做灾害领域的筹款。因为在项目制中,筹款的逻辑和议题本身的逻辑是有冲突的,即使机构有意识做战略性响应,也会面临舆论风险和品牌风险。因此,很多机构只能将减防灾包装成一个项目去筹款,再把灾后重建包装成另一个项目筹款,但如此一来,灾难议题就被完全割裂,呈现出碎片化的方式,大大影响筹款效果。

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“中国红十字基金会驰援河南救援队”救助转移受灾群众。
 
以需求为导向
 
战略性不光体现在捐赠端,更体现在执行端,接受捐赠的社会组织、基金会如何把钱花到刀刃上,才真正实现了灾难捐赠的效率。

对此,郝南表示,“战略性捐赠,首先要有战略性需求。”

作为专业的灾难需求评估机构,在去年的疫情期间,当捐赠资源一窝蜂扑向口罩防护服时,卓明及时发出了医院急缺呼吸机的需求。而在这次河南水灾中,卓明的需求平台从水和卫生、食品营养、住所和生活物资、医疗健康、特殊人群需求等五个方面提出具体物资需求类型及优先级,为政府、社会组织、志愿者团队提供救援指引。

目前,卓明已经统计了1300多个安置点和村组的需求信息,每天几百名线上志愿者们都要给已经取得联系的村组和安置点打电话跟进需求信息,但要真正了解灾民的需求,光打电话还远远不够,卓明又和一线团队联合,到受灾现场去核实需求。

这是需要付出成本的工作,却很少被人关注,获得的捐赠更是少之又少。

“决定将钱花在哪儿之前,要先做需求评估,这是个救灾领域的常识。”郝南认为,这次河南水灾捐赠中的一个最根本问题,就是没有建立起以需求为导向投入资源的意识。

需求评估是基金会救灾项目管理的首要内容,一些专业的基金会,不仅将需求评估写入工作流程,还要求必须到现场核实需求。

在国际的灾难捐赠中,有专门的资金配比用作需求评估,在执行费一栏专门列出。然而,国内重视需求评估的基金会并不多见,捐赠者也默认慈善捐赠不需要成本,管理费、执行费等一直备受争议。

“管理费其实就是做现场需求评估、物流成本、项目管理、监测评估的费用,可当我们跟捐赠者提出有管理费时,往往被误以为是提成,当然不愿意。所以,对捐赠者做好解释,加深他们的认知非常重要。”郝南说。


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2014年,CDP与Candid(原GuideStar)合作启动了灾害领域慈善扫描,每年收集灾害相关的捐赠数据,呈现灾害领域的慈善资源分布,引导捐赠人关注灾害全周期需求与关键资源短板、合理规划投入资源。

钱花到哪儿,怎么花,不仅要专业的需求导向,更要平衡资源分配的效率和公平。此次河南捐赠的资金,大部分由政府统一调配,根据受灾程度的不同划分到各地市。《中国慈善家》梳理河南省慈善总会和河南省红十字会、红十字基金会公示的资金使用情况发现,截至9月6日,郑州分到的捐赠资金最多,共11.15亿元,而浚县所在地鹤壁在8月初获得的捐赠资金还相对其他地市较低,后期逐渐加大比重,截至9月6日,共获捐赠资金2.66亿元。

“这是一件很糟糕的事情。”叶盈向《中国慈善家》进一步解释说,无论中心化的救灾形态,还是去中心化的救灾形态,政府系统往往缺乏灵活性,很难对灾害做出及时响应,此时民间力量就能发挥很大作用。如果慈善资金也大量进入到政府的资金盘子,由政府统一调拨,就失去了民间力量的灵活性。

在刘选国看来,从应急救援阶段的指挥协调到灾后重建的规划和建设,政府都起到主要作用,但政府不是万能的,“这时候,就需要民间组织当好配角,做好政府在灾后重建的补充。通过去现场,发现政府可能还照顾不到的地方,或者说暂时没有足够的精力顾及的地方。”

“重建阶段不光是重建被毁掉的家园,更要帮助灾民建立起重新生活的基础,这需要灾民的积极参与。”郝南表示,所以这一阶段最重要的是能够赋权,强调参与式的、赋能式的、支持式的,而不是赠与式的。

郝南比较推崇中国扶贫基金会的“以工代赈”模式,灾民不仅能动手重建家园,还能获得收入。据了解,中国扶贫基金会设计的“重振家园行动—灾后以工代赈家园清理项目”,在河南灾区落地620个项目村进行清淤工作,帮助乡村尽快恢复家园。

在郝南看来,解决需求最好的办法其实还是把钱花在灾前,提高灾害防御能力方面,比如建设水利设施、监测预警机制等等,目前这些方面主要还是政府的工作。而社会力量可以在增强灾害应对能力方面发挥作用,比如加强对社区救援力量的支持,建立多方应急协同机制等。

十几年间,中国民间救援发展很快,但都是自我提升,外部支持还远远不够。这次河南水灾,民间救援的专业和价值充分展现出来,对救援能力和基础设施的捐赠受到重视。

中国红十字基金会引导参与河南救援的民间救援队在河南省应急管理厅备案,其“援豫救援队保障项目”以每队最高10万元的标准,资助参与河南救援的民间救援队,用于设备采买、人员补贴等。“报名申请的救援队有1000多家,经过审核,最终筛选出500多个符合资助条件的救援队,目前已向277个救援队拨付保障资金(首款)。”刘选国说。

今年的“99公益日”期间,中国红基会与腾讯合作,上线“数字救援”项目,通过社会资源再动员,长期帮扶中国民间救援力量成长。同时,通过红十字国际学院举办救援队负责人培训班,提升救援队的专业化和标准化。

之前,多家基金会拿出大量资金捐助救援队,但郝南对此表示“很矛盾,忧大于喜”,甚至用“二桃杀三士”来表达他的担忧。他在不久前召开的一场探讨基金会和救援队合作专题复盘的线上研讨会上,直言这么多年救援队都是靠志愿精神勉力维持,如果突然获得大水漫灌一样的支持,反而对于“久旱”的救援队是摧毁性的。

 “如果我们不分好坏,也没有倡导方向,就去用资金的导向决定这些事情,会造成这个行业发展的混乱。如果没有先制定好标准,没有特定的有序方向,那么无序的支持,必然将使这个行业畸形发展。”郝南建议,基金会资助更多在于价值倡导,告诉社会与救援队行业,哪些是应该提倡的,有序地引导一个方向,能够更前瞻地去补齐一些行业性发展和基础建设的问题。

郝南认为,相比远程跨地来救援,自救互救才是救人的主要方式。所以,要鼓励更多队伍、社区,建立起社区型、属地的救援队。

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2016年5月12日,“防灾减灾日”,成都崇州崇庆中学学生进行防地震演习。

叶盈对此表示赞同,民间自救组织要有足够的力量和训练,才有可能在紧急响应阶段快速协作起来开展自救。“社区里的人与人之间能在紧急情况之下快速地自我组织起来,去应对灾难,其实是非常关键的元素。”此外,还包括紧急状态下信息的畅通,社区、学校、超市等都建立一套信息传导机制,灾害信息能够层层下达到社区和个人层面,哪怕不看新闻,也能通过与外界的接触获得灾害信息。

此外,在减防灾领域,还需要做好灾害教育,大家缺乏防灾减灾的意识,对每一级预警机制所代表的意思和所需的应对要有认识。

“我们的灾难教育是缺失的,在缺乏常识的情况之下,任何的突发事件都会造成非常大的消耗,不光是政府资源的消耗,也包括民间资本的消耗。”叶盈说。

图片来源:中国新闻图片网、中国红十字基金会
图片编辑:张旭
值班编辑:万小军




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